[摘  要]随着检察体制改革中主任检察官办案责任制的推行，以往检委会和办案组织间命令与执行的关系已产生诸多不可调和的矛盾，不能适应新时期发展的需要，必须重新界定以实现办案组织的扁平化管理，保障依法独立行使检察权。

[关键词]检委会  办案组织  重建关系

 

本文首先对几个基层院检委会进行案件决议的情况进行分析，提出检委会当前决议案件模式的情况下意见改变比例低的弊端。随后，通过深入剖析上述问题的原因，指出现行检委会模式行政审批色彩浓厚、责任划分不清、检委会成员与领导集体高度重合的顽疾。最后，笔者对检委会与办案组织间关系的重新构建提出了设想，向保障、指导、考核三方面转变,以使办案组织能够真正地依法独立行使检察权。

一、命令与执行关系产生的矛盾

（一）检委会决议成为办案组织意见的依附

笔者抽取了四个基层院，对其2016年召开检委会进行案件决议的相关情况进行了调查，结果如下表：

 

 

 

区（县）级院	召开检委会决议案件次数	提前几天通知召开会议	通知开会时是否附有相关材料	召开时间距离办案期限剩余几天	决议改变办案组织意见次数
A	8	提前一天或当天	有（仅有议题）	剩余一天或届满当天召开	0
B	11	提前一天	有（简要的案情汇报）	届满当天召开	0
C	15	当天	无	剩余三天	0
D	12	当天	有（简要的案情汇报）	剩余三天	2

分析上表，我们可以发现，检委会决议对办案组织意见改变比例低。A、B、C院经检委会决议的案件最终与原办案组织意见相一致，D院召开的12件检委会决议案件只有2件改变了办案组织的意见，比率仅为16.7%。重大疑难案件在讨论前，检委会委员都会先听取办案组织对于案情的介绍。事实上，在办案组织介绍案情及案件争议时，总会将组织内部对于案件的主要意见进行着重介绍，这将直接影响检委会委员对于案件的整体判断，形成先入为主的印象。试问没有全面浏览案卷材料，把握案情所有细节的检委会委员，光凭承办人的案情简介，如何能保证作出的决定不会出差错？对案件的定性以及做出决定应当是严谨的，笔者认为检委会这种民主集中制的讨论并作决定的形式存在很大弊端，人云亦云现象很严重，然而有些时候真相并不是多数人说出来的。

（二）检委会决议成为办案组织推脱责任的工具

在办理案件过程中，为了转移个案风险，特别是对于一些涉及范围广、涉案金额大、社会关注度高但证据存在瑕疵问题的案件，提交检委会审议已经成为一种惯例，这难免有通过检委会集体决议程序进行免责之嫌。尽管相关法律法规都明确规定了检委会的职责为讨论决定重大案件和其他重大问题，但对于“重大”没有明确的界定标准，亦没有明确的讨论案件及事项的范围或规则,导致一些本不该提交检委会讨论的“疑点案”、“人情案”在经过检委会讨论后，被披上了防护的外衣，即使出现了问题，责任也由检委会集体承担逐步转变成无人承担责任。2016年新纠正重大冤假错案11件17人，数量达到历史新高。其中，“两高”报告提到了陈满故意杀人、放火案，陈夏影绑架案，许金龙等4人抢劫案，杨明故意杀人案。这些冤错案件，最终都因被指控的犯罪“事实不清、证据不足”被法院宣告无罪或检察院撤回起诉，然而从无辜者到被判刑再到无罪获释，失去自由多年，谁来为此负责？笔者检索发现，11起冤假错案得到纠正之后，少有关于后续问责的报道。

(三)检委会决议受案外因素影响

在具体案件的办理过程中，案外因素对于案件最终结果的影响不容忽视。特别是一些提交检委会决议的案件，案件本身的争议问题并不突出，由于社会关注度高、民众反映强烈，现有的案件证据情况对于决议的影响往往不及案外因素。笔者查阅了本院近年来的检委会会议记录，发现很多检委会成员在考虑案件的定性时，都提到了风险隐患这个因素。对案件作出决定，应该以案情为基础，以证据为依托，中立、客观地按照法律法规相关规定作出决定，在作出决定过程中，考虑的因素只能是与案件有关的案情以及证据，也可以说是“就事论事”，并且一定要达到案件事实清楚，证据确实充分，可以排除合理怀疑的程度。捕或不捕、诉或不诉是否会引起群众上访或者舆论压力，这类案外因素应当是在依法作出决定之后，进行风险评估时才考虑的。

二、命令与执行的关系不适合当前需要的原因分析

(一)行政审批色彩浓厚

在命令与执行体制下，检委会对于上会案件的处理具有最终的决议权，但毕竟检委会委员不是案件的承办人，他们对于案件情况的了解仅来源于承办人的口头和书面汇报，因而对于案件情况的了解很难做到全面、透彻。而且一般案件从提交检委会到检委会正式召开，所经历的时间往往在案件整个办理过程中只占用极小的比例，之前承办人已经将办理案件的整体工作基本完成，在这种情况下，承办人的意志对于案件处理结果的影响事实上远高于检委会。检委会之所以需要首先经过讨论决定案件，就是需要各位委员站在一种“旁观者清”的角度审视案件，使重大、疑难、复杂案件能够充分借鉴集体智慧，如果各位检委会委员不能充分掌握案情全部细节，仅仅将目光锁定在案件承办人汇报案情时提出的疑问，则无法客观、全面地评判案件，那么其意见实际上已经失去了供检委会讨论的价值，仅仅只是一种办案组织集体意见的依附而已。

在去年纠正的11起重大冤假错案中，命案的高比例很大程度上源于公安机关长期对“破案率”的强调，典型的表现是公安部在2004年提出了“命案必破”的目标。对破案率的强调，常常导致警方办案草率，甚至刑讯逼供，很多冤案都是因“真凶出现”或者“死者归来”而得以纠正的。笔者不禁想问，为什么检委会在讨论这些案件的时候没有一个人发现存在非法证据的可能？究其原因，检委会成员没有通阅全部案卷，没有掌握全部案情细节，没有深思熟虑，按部就班地照着公安的思路来，照着公诉人的思路来，当然会造成这种情况。

(二)责任划分不清导致追责困难

在司法实践中，提交检委会讨论决定的案件由谁承担责任这一问题，无论是《中华人民共和国检察院组织法》还是《人民检察院检察委员会议事和工作规则》都没有做出明确的规定，这就造成了检委会讨论决定的案件出现“人人负责，谁也不负责”的奇怪结果。如果在经检委会决议的案件质量出现问题时，一刀切的要求检委会对于案件质量承担责任，不符合案件质量追责中“谁办理案件，谁承担责任”的一般宗旨。但是，在案件提交检委会决议之后，案件承办人已经无法控制案件的处理结果，因此要求案件承办人对于自己不可控的结果承担责任似乎也缺乏依据。如果由案件承办人提出处理意见报检委会决定的案件，承办人对案件事实和证据的认定负责，检委会对所作的决定负责，那么承办人为了避免承担更多责任，往往乐于接受领导的行政指导，倾向于主动将案件提交检委会讨论决定，因为这样只需对案件事实和证据负责，不必承担定性、起诉与否等处理结果上的责任。这样造成的严重后果不仅是极大地阻碍承办人职业水平的发展，更是在案件出现问题需要有人承担责任的时候，责任由检委会集体承担逐步转变成无人问津、不了了之。办案人不决策，决策人不办案，成为检委会决议案件责任承担空缺的根源。

(三)检委会成员与检察机关领导集体高度重合导致决议案件更加关注案外因素

检委会成员与检察机关领导集体的重合已经成为检委会委员确定的一种实践惯例。但是，由检察机关领导集体为主要成员的检委会，在具体的案件决策中，难免将检察机关在社会公众中的形象以及案件办理的社会风险作为重点考量因素。在一些刑事与民事界限相对模糊的案件中，受害人的群体反映和媒体的参与关注，有时能够成为影响检委会决议的关键性因素。

就拿2014年年底的"王文军案"来说，派出所民警王文军在处理一起工地工人殴打保安的治安案件时，为排除周秀云激烈的阻挠执法行为而采取徒手制服动作，后周秀云因颈椎骨折非正常死亡。案发后，2014年12月26日王文军被刑事拘留、12月29日以涉嫌滥用职权批准逮捕。后央视焦点访谈节目还原了当时的情况：王奎林没戴安全帽硬闯工地被保安拦住，进而与保安发生冲突，与讨薪没有任何关系。然而，一些不明真相的媒体和为搏眼球提高点击率的网站作为平台，利用王奎林等人是外来务工人员的特殊身份，把他们伪装成可怜的讨薪人员，以博取国人的同情，并捏造执法民警和保安是老乡，捏造民警在执法过程中粗话骂人、打人的事实，捏造民警对其手机证据毁灭的事实，歪曲民警被嫌疑人侵害时所采取的正当措施，断章取义，打出一张踩头发的照片，在媒体和网络中恶意传播和炒作，致使全国“舆论”一边倒。暂且不论事情的真相究竟是怎样，根据刑诉法第12条规定：未经人民法院依法判决，对任何人都不得确定有罪。但是当地有关领导却在未经法院审判时给司法机关施加压力，要求追究责任，正风肃纪，坚决清除害群之马。当地检察机关迫于舆论压力，迎奉媒体，不主动调查公开研讨释疑真相，抛绣球一样把问题抛给法院。2016年11月10日下午，山西省太原市中级人民法院一审公开宣判太原市人民检察院指控被告人王文军犯故意伤害罪、滥用职权罪，最终认定被告人王文军犯过失致人死亡罪，判处有期徒刑四年，犯滥用职权罪，判处有期徒刑二年二个月，决定执行有期徒刑五年。

三、重新构建检委会与办案组织间关系的建议

（一）检委会保障办案组织依法履职时不受不当干扰

根据《刑事诉讼法》第5条规定，人民检察院依法独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。如何保障不受干涉，谁来保障不受干涉，直接关系到未来办案组织乃至检察官职业化的定位和发展，其实在很多支持保留检委会制度的观点中，比较有说服力的理由之一便是检委会能够保证检察官在执法办案中抵抗外界的不当干扰，消除办案阻力，保证检察官公正执法。这一理由实际上是结合我国检察制度和检察实践情况得出的结论。从制度上看，我国检察制度与日本等国的检察制度不同，以检察官为代表的办案组织并不是完全独立的，必须在上级的同意或授权下才能代表检察机关执法，办案组织不能独立决定是否代表检察机关，因此办案组织并不具备独立对外的完整资格，由其自行对抗不当干涉缺乏制度依据。从实践情况来分析，当前很多地方检察官的任命更多还是停留在一个解决办案资格或政治待遇的层面，各地检察官良莠不齐的情况还十分严重，大量非业务类检察官依然普遍存在，个别检察官虽在执法一线，但能力和水平远远没有达到新时期检察官的水准，在这样的现实背景下，以检察官为主的办案组织在执法办案时抵御外界不当干扰的信心和能力的确不应被过高估计。而检委会制度经过长期发展，从组织级别和能力素质上看，其汇聚了机关内部所有的最高长官和办案经验最为丰富的人员，同时具备代表机关的资格和代表机关内部最高办案水平的能力，能够尽可能地对是否存在不当干涉进行最大程度地准确决策并能自行代表检察机关与外界进行交涉沟通，其具备保障办案组织依法独立行使检察权的条件。综上所述，笔者认为检委会与办案组织之间应存在一种保障与被保障关系。

这里需要说明的是，这种保障与被保障关系并不是一种简单基于命令与执行的上下级关系，有别于传统办案组织提交检委会决定案件如何处理，随后办案组织执行检委会决定的情形，其本质上应是基于职能划分不同所明确的一种配合关系，即检委会在办案组织案件处理决定权不发生转移的前提下，出于保障办案组织依法独立行使检察权的立场，主动发挥自身职能作用保障办案组织不受不当干涉。

（二）对重大疑难的案件，检委会可为办案组织提供专业咨询

对于何为符合检委会讨论范围的重大、疑难、复杂案件，实践中有很多不同认识，也相应形成了一些客观标准，如在当地有重大社会影响的案件，此罪彼罪难以认定的案件等，这些标准的确在重大、疑难、复杂标准的基础上进行了细化，但归根结底，对于何为重大、疑难、复杂案件应是一种主客观相结合的判断，不同的办案人员因其能力、阅历、经验的不同，都形成自己的主观认识，但为了充分利用检委会召开的机会，发挥集体智慧解答办案人员的困惑，避免司法资源的浪费，对于已审议决定上会的案件，检委会也应当发挥业务上传帮带的作用，为办案组织提供一些办案经验以及与案件有关的专业意见供参考，这实际上为检委会案件咨询功能的确立和发挥提供了坚实的现实基础。因此笔者认为，在当前新兴办案组织自由裁量权范围得以扩大的前提下，出于检委会和办案组织发展的需要，检委会与办案组织之间还可引申出一种新关系，即以办案组织为主，检委会从旁提供咨询意见的辅助关系。

这种辅助关系较以往的命令与执行关系不同，从责任上看，由于办案组织对该案依然具有最终的决定权，因此在由检委会提供咨询意见时，作为咨询方的检委会此时就不用承担办案责任，而办案组织则不能因此免除、减轻办案责任。从地位上看，若检委会仅就案件发表咨询意见，那么实际上检委会与办案组织的地位较以往就已经发生了互换，即由原先检委会主导案件转化为办案组织主导案件，由原先办案组织提供意见供检委会讨论转化为由检委会提供意见供办案组织参考。因此从上述分析中可以认为，以案件咨询为内容建立起来的检委会与办案组织关系不同于以往的命令与执行关系，是一种基于办案组织扩权和检委会发展新需要所产生的新关系。

（三）检委会应负责评估检察官的职业水平

在当前检察改革推行主任检察官制的背景下，作为办案组织核心的检察官的职业能力直接关系到整个办案组织的执法办案能力，所以有必要适时全面、专业、准确地评估每名检察官的履职能力。理论上对于检察官职业能力分类的相关研究有很多，但大体可归纳为三方面，即执法办案是否公正、是否能够严格遵守职业纪律和职业操守、相关专业理论水平是否深厚。这三方面评价不仅需要考察检察官办案的数量、质量、效率，还需要了解其平时工作态度、政治素养和职业操守，因此单靠某个部门负责评估并不全面，而如果完全依托于上级检察机关，由于缺乏长期了解，往往又很难准确，因此进行考评的组织必须既要能够对考评对象长期了解，又要能够从各方面进行综合评估。各级检察机关的检委会作为由各主要部门负责人参与组成的组织，各成员能长期听取各个检察官的案件汇报，又经常与各个检察官有其他工作往来，能够从各个方面、各种渠道综合了解检察官的表现，从而能得出相对中肯、全面、客观的评估意见，由其负责检察官的考评具有一定的合理性和现实性。实际上，根据《检察官法》《检察官考评委员会章程（试行）》的相关规定，各级检察官考评委员本来就是由检察长、副检察长或检察官管理部门负责人和有检察工作经验的检察官担任，组成人员已然可以由各个检委会委员和具有资深工作经验的专职委员组成，这已经为检委会直接负责检察官考评奠定了基础。

由此笔者认为，以评估办案组织的检察官为主要内容，检委会和办案组织之间还应存在一种评估与被评估的考核关系，与命令与执行关系相比，两种关系虽同样具有行政色彩，但在性质、对象、流程上均存在差异，首先，评估与被评估关系强调历史经验的运用，是对过去事实的认识和判断，命令与执行关系强调当下现实的决策，是对现在事实的认识和判断。其次，评估与被评估关系针对的对象是检察官，而执行与命令关系针对的对象是具体的案件或事项。最后，评估与被评估关系是一种自上而下的过程，启动组织为检委会，而命令与执行关系则是一种自下而上的过程，启动组织为以检察官为核心的办案组织。